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Entreprise Autoroutes : et si la hausse annuelle des péages était illégale ?

01:20  18 septembre  2020
01:20  18 septembre  2020 Source:   capital.fr

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Autoroutes : et si la hausse annuelle des péages était illégale ? © Ulrich Baumgarten / Contributeur / Getty Autoroutes : et si la hausse annuelle des péages était illégale ?

L’augmentation automatique des tarifs pratiqués par les sociétés autoroutières ne serait pas valable juridiquement. C’est la thèse choc de Jean-Baptiste Vila, maître de conférences en droit public à l’Université de Bordeaux, et expert reconnu des contrats de concession.

Capital : Début juillet, vous avez contacté plusieurs sénateurs, membres d’une commission d’enquête sur les concessions d’autoroutes dont le rapport est attendu le 16 septembre. Pourquoi ?

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Jean-Baptiste Vila : Spécialiste en droit des contrats de concession, je réalise des recherches sur ceux relatifs aux autoroutes depuis maintenant deux ans, et je me suis rendu compte que certains points à la fois économiques et de droit n’avaient jamais été évoqués dans les différents rapports établis sur le sujet depuis la privatisation de 2006. Etonnamment, ces points n’ont pas davantage été abordés dans les auditions de cette commission d’enquête au Sénat. Il me semblait donc important de porter à la connaissance des sénateurs ces éléments.

Quels sont ces points que vous avez découverts et qui restent, selon vous, encore ignorés ?

Ce qui me semble le plus frappant, c’est la question de l'indexation des tarifs qu’on ne remet plus du tout en cause aujourd'hui. Chaque année, les tarifs aux péages augmentent à partir d'une formule basée pour partie sur l’inflation constatée l’année précédente. Or la mise en œuvre annuelle automatique de cette formule ne repose sur aucun fondement juridique ! Si ce n’est des accords conclus entre les parties, c’est-à-dire l’Etat et les sociétés…

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Cette formule des prix des péages est en effet inscrite dans chaque contrat de concession. Il s’agit donc tout simplement d’appliquer ce qui est prescrit...

Ce n’est pas parce que c’est indiqué dans ces contrats que c’est juridiquement correct. Il ne faut pas oublier qu’il ne s’agit pas de contrats de droit privé, mais de contrats administratifs, qui répondent à d'autres principes dont certains sont supérieurs... Des principes qui peuvent imposer d'écarter certaines de leurs clauses, si celles-ci ne reposent sur aucun fondement légal. Il n’y a qu’à reprendre toutes les dispositions législatives applicables à ce genre de contrats pour se rendre compte que l’indexation des tarifs ne peut pas être automatique chaque année. Car la mise en œuvre de ce type de formule est conditionnée par le fait que le cocontractant assume une contrepartie. Autrement dit, pour pouvoir augmenter leurs tarifs aux péages, les sociétés d’autoroutes doivent pouvoir le justifier, par des charges supplémentaires, que ce soit dans les charges courantes, en matière d’investissements ou par le fait que les coûts pèsent davantage dans leur exploitation. Où sont ces charges supplémentaires chaque année ? Les rapports de la Cour des Comptes, de l’Autorité de Régulation des Transports (ART), ou même les auditions menées par les sénateurs montrent que l’Etat ne connait pas ces charges supplémentaires qui permettraient pourtant de justifier ces hausses tarifaires. Ce qui est tout simplement contraire aux textes en vigueur.

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Insinuez-vous que la hausse annuelle des péages est illégale ?

Sur la partie qui repose sur l’inflation et qui conduit à une hausse automatique, oui, c’est la conclusion à laquelle on peut aboutir. Tant que l’Etat ne peut pas mesurer ces charges (courantes, investissements ou simplement financières), les tarifs n’ont pas à augmenter. Cette automaticité de la hausse annuelle des péages ne trouve aucune corrélation dans les principes juridiques applicables aux contrats de concession. Au contraire, elle y est interdite pour ne pas aboutir à une rente de situation pour le cocontractant.

Encore une fois, l’idée à retenir, c’est que, dans un contrat de concession, il faut nécessairement une contrepartie à l’augmentation des tarifs. Il ne peut en être autrement, sauf à ce que le contrat puisse être potentiellement qualifié d’aide d'Etat. Ce qui est interdit.

En 2015, c’est le gel des tarifs, décidé par le gouvernement de l’époque, qui a pourtant été considéré comme illégal et qui a conduit nos autorités à dédommager les sociétés d’autoroutes ! Résultat : ça coûte aux usagers un demi-milliard d’euros de plus que s’il n’avait pas eu lieu, a calculé l’ART. Comment vous croire après ça ?

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Attention, le protocole d'accord de 2015 résulte uniquement d’une négociation entre des représentants de l’Etat, d’un côté, et des représentants des grands groupes privés à la tête des sociétés concessionnaires d’autoroutes. Il ne résulte ni d’une expertise externe à la défense de l’Etat ni même d’un contentieux qui aurait permis de disposer d’une appréciation du Conseil d’Etat…

>>> A lire aussi : En panne sur l’autoroute ? Le coût du dépannage va grimper

A part ces hausses annuelles des péages, avez-vous identifié d’autres problèmes dans ces concessions autoroutières ?

Le point de départ de mes analyses, c’est une décision du Conseil d'État d’octobre 2018 selon laquelle les provisions pour renouvellement et comptes pour travaux non utilisés doivent revenir à la personne concédante dans tout contrat de concession, en cas de solde positif à sa clôture. Dans le cas des autoroutes, cela bénéficierait donc à l'Etat…

Voulez-vous dire que l’argent mis de côté par les sociétés concessionnaires pour financer de futurs travaux doit revenir à l’Etat quand il n’est pas dépensé ?

Oui, cet argent provient directement des recettes des péages payés par les usagers, il doit revenir à l’autorité publique. Le principe dégagé de cette décision du Conseil d’Etat a vocation à s’appliquer à tous les contrats de concession, c’est pourquoi elle est si importante dans notre cas.

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Imaginons qu’en 2006, les éventuels reliquats aient été conservés par les sociétés d’autoroutes alors privatisées… Personne ne s’est interrogé sur ce point, mais en cas de solde positif cela aurait pu justifier de ne pas mettre en œuvre la formule d’indexation des tarifs, puisque les charges étaient déjà potentiellement financées par ces provisions mises de côté. La situation n’est pas figée : l’Etat peut auditer ce point, déterminer si celles-ci ont été conservées par les sociétés concessionnaires au moment de leur privatisation, et, dans l’affirmative, en solliciter la rétrocession. Ce n’est d’ailleurs pas une option mais bien une obligation faite à l’Etat. Car un principe s’impose à lui, celui de ne pas pouvoir consentir de libéralités [soit l’octroi d’un bien public à une entité privée, NDLR].

Est-ce que vous avez une idée de ce que cette manne potentielle pourrait représenter ?

Ce n’est pas avec les comptes financiers publiés par les sociétés concessionnaires que l’on est à même de retracer l’historique de ces provisions et donc de les estimer. Le seul moyen serait d’expertiser les liasses fiscales des sociétés, de l'époque à aujourd’hui. Ce que je peux vous dire, c’est que l’enjeu financier de la décision du Conseil d’Etat, qui résultait d’une opposition entre le gouvernement de Polynésie et le fournisseur de gaz et d’électricité Engie, représentait un peu plus de 50 millions d’euros. Il s’agissait d’un seul contrat sur une donnée relativement restreinte, on peut donc logiquement s’attendre à un enjeu financier bien plus élevé pour les concessions d’autoroutes, en particulier celles dites historiques (ASF, Escota et Cofiroute du groupe Vinci, APRR et AREA d'Eiffage et du fonds australien Macquarie, puis Sanef et SAPN de l'Espagnol Abertis).

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En somme, vous êtes en train de nous expliquer qu’il existerait un trésor caché des autoroutes...

C’est en tout cas très envisageable. Ce qui me paraît évident, c’est qu’il existe des zones d’ombre à éclaircir dont on n’a jamais entendu parler ou qui ne font plus du tout débat, et qui pourraient correspondre à des leviers financiers très importants pour la puissance publique.

Dans le même ordre d’idée, j’ai pu constater que certaines sociétés utilisent un mécanisme de déduction fiscale (en se servant de ce qu’on appelle les dotations aux amortissements) pour réduire leur impôt sur les sociétés, alors que manifestement elles ne remplissent pas les conditions requises.

>>> A lire aussi : la Cour des comptes dénonce les cadeaux de l’État aux sociétés d’autoroutes

Et la conclusion à toutes ces anomalies, c’est quoi ? Comment l’Etat pourrait-il s’en servir ?

Les conséquences sont susceptibles d’être immenses. Les sommes en jeu sont si importantes qu’on peut légitimement penser qu’une résiliation anticipée de certains de ces contrats, en tout cas pour les plus anciens, serait tout à fait possible en droit…

L’Etat pourrait rompre ces contrats sans que ça ne lui coûte les 20 ou même 50 milliards d’euros avancés dernièrement pour une telle renationalisation !

Au vu de tous les problèmes déjà répertoriés, l’Etat pourrait, et même devrait, puisqu’il ne peut pas, rappelons-le, consentir de libéralités, solliciter le remboursement des indus perçus. Et effectivement, il se pourrait qu’il puisse mettre fin à ces contrats, avec au pire une indemnisation bien plus restreinte que ces sommes annoncées.

Il faut souligner que les contrats de concession supposent que les sociétés concessionnaires assument un risque qui peut même aller jusqu’à des pertes. Or là, on cherche en vain le risque assumé par ces sociétés ! Si un juge devait étudier leur résiliation, il pourrait, en fonction des audits qui restent à réaliser, conclure que certains de ces contrats sont constitutifs d’une aide d’Etat. Et dans ce cas, l’indemnité pourrait même aller jusqu’à être résiduelle !

Avec cette commission d’enquête, les Sénateurs disent vouloir « aider l'État à envisager l'avenir de ses concessions autoroutières ». Est-ce que vous les croyez capables de réussir ?

Leur rapport sera certainement un éclairage intéressant, un point d’étape dans l’histoire de ces concessions. Mais en éludant les points financiers que nous avons abordés - les sénateurs n’ayant donné aucune suite à mes sollicitations et à mes explications -, il me semble extrêmement difficile, voire impossible, d’aboutir à une réflexion solide, et à des recommandations fiables quant à l'avenir des contrats de concessions d'autoroutes. L’enjeu est pourtant majeur. Car d’ici à ce que les premiers contrats arrivent à échéance, dans une dizaine d’années, l’Etat pourrait être à nouveau tenté de rallonger leur durée, ou de les étendre à des portions de routes nationales, comme on l’entend dire parfois... Alors que ces contrats ressemblent déjà à des « monstres » comme les a qualifiés Elisabeth Borne lors de son audition devant les sénateurs, et que l’Etat peine à s’y retrouver ! Cela n’a pas de sens !

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usr: 1
C'est intéressant!